DEL MIEDO A LA ESPERANZA EN COLOMBIA: SERGIO FAJARDO Y MEDELLN, 2004 - 2007 SINOPSIS Al asumir como alcalde de Medelln a comienzos del ao 2004, Sergio Fajardo hered una ciudad agobiada por dcadas de violencia y corrupcin. Durante los cuatro aos de su mandato, este carismtico antiguo profesor universitario cambi el rumbo de la ciudad de Medelln. l desbarat las redes de clientelismo poltico, aument la recaudacin de impuestos, mejor los servicios pblicos, introdujo ferias de transparencia, estableci pactos cvicos y restaur la esperanza de la ciudadana. Fajardo concluy su mandato a finales de 2007 con un margen de aprobacin sin precedentes, cercano al 90%. Aunque Medelln an debera enfrentar desafos significativos, la ciudad fue reconocida como un caso ejemplar de buena administracin pblica tanto por ciudades a travs de Latinoamrica como por el Banco Interamericano de Desarrollo. Para mediados del ao 2010, Fajardo haba sido nombrado como compaero de frmula del antiguo alcalde de Bogot, Antanas Mockus, para las elecciones presidenciales de aquel ao. Matthew Devlin y Sebastian Chaskel redactaron este estudio de caso basado en entrevistas que se llevaron a cabo en Colombia en octubre y noviembre de 2009. El caso fue publicado en diciembre de 2010. INTRODUCCIN Medelln, la segunda ciudad ms grande de Colombia luego de la ciudad capital de Bogot, era un bello lugar para vivir antes de que el narcotrfico tomara el control. La ciudad se extiende a ambas orillas del ro Medelln, que corre a travs del pintoresco y estrecho valle de Aburr en la cima de la cordillera andina occidental de Colombia. Con una elevacin de 1.500 metros sobre el nivel del mar, Medelln era conocida como "la ciudad de la eterna primavera" por su clima templado y cmodo a lo largo del ao. Su ubicacin sobre la principal ruta de trnsito entre los puertos nacionales del Pacfico y del Atlntico hacan de Medelln la capital comercial de Colombia. Ms all de las cumbres que rodeaban el valle se extenda un rea econmica que comprenda algunos de los intereses mineros y agrcolas ms redituables del pas. La atraccin ejercida por Medelln se desvaneci a principios de los 1980s, cuando el rpido crecimiento de la industria de la cocana colombiana inaugur las dcadas ms oscuras de la ciudad. El poderoso crtel de Medelln reclut armadas de sicarios adolescentes, compr a los polticos y oficiales de polica locales, se infiltr en el congreso nacional y finalmente le declar abiertamente la guerra al estado colombiano. Al momento en que el crtel fue desbaratado a mediados de los 1990, Medelln tena la tasa de homicidios ms elevada del mundo-cercana a 400 de cada 100.000 personas. La desaparicin del crtel hizo poco para frenar la violencia. Hacia finales de los 1990, fuerzas paramilitares de derecha haban proliferado en el vaco de poder y asumido el control de la red de narcotrfico. Estos grupos primero invadieron los enclaves guerrilleros de izquierda en los barrios bajos de las laderas de Medelln, hasta que eventualmente se tornaron unos contra otros en 2001. Los barrios ms pobres, ubicados a mayor altitud en las laderas del valle, se convirtieron en zonas de guerra. En 2002, dos aos antes de que Fajardo se convirtiera en alcalde de Medelln, el gobierno nacional despleg comandos del Ejrcito y helicpteros de combate en una tentativa de recobrar una semblanza de control sobre la ciudad. "Para ponerlo en una sola palabra: miedo," record David Escobar, el jefe de gabinete de Fajardo, en una entrevista a finales de 2009. "En Medelln se viva con miedo." Las dcadas en que la ciudad descendi al caos coincidieron con un proceso de descentralizacin nacional. El estado colombiano se divida en tres niveles administrativos: nacional, departamental y municipal. En 1998, el poder se concentraba al nivel nacional, con presidentes que hacan nombramientos de gobernadores y de alcaldes investidos de poderes limitados. La descentralizacin comenz con la primera eleccin popular de alcaldes en 1988, y culmin en 1991 con la promulgacin de una nueva Constitucin que expandi notablemente los poderes y responsabilidades de los gobiernos municipales. La descentralizacin, sin embargo, fracas a la hora de solucionar los problemas de Medelln. Antes de la reforma, los alcaldes nombrados pero no electos eran percibidos como lderes incapaces y corruptos que no rendan cuentas a nadie. Luego del cambio, los alcaldes electos estaban a la cabeza de partidos clientelistas que frecuentemente alegaban que los problemas de la ciudad eran tan abrumadores que slo podran ser resueltos a travs de la intervencin del gobierno nacional. En 1999, Sergio Fajardo se postul como candidato independiente a la alcalda. Su campaa fue manejada por activistas de izquierda, algunos de los cuales haban intentado ser electos para oficinas pblicas en el pasado, sin xito. Aunque Fajardo provena de una de las familias ms acaudaladas de Medelln, l logr forjar un puente entre las divisiones de clase de la ciudad. Vestido con sus blue jeans caractersticos y rehusndose a portar una corbata, Fajardo hizo campaa en las calles de los barrios ms carenciados, presentndose como un candidato accesible y levantando una reputacin de simpata hacia el ciudadano comn. A pesar del enfoque populista de Fajardo, los empresarios ms influyentes en la poltica local lo consideraban como uno de ellos. Despus de todo, Fajardo y su familia se movan en los mismos crculos sociales, acudan a las mismas fiestas y pertenecan a los mismos clubes. Por consiguiente, Fajardo fue capaz de apelar a ambos extremos del espectro econmico, inspirando a los pobres y ganndose la confianza de los adinerados. Sin embargo, un candidato que contaba con el apoyo activo de los partidos tradicionales de Medelln derrot a Fajardo en la eleccin. Impvido ante el fracaso temporario, ste se present como candidato nuevamente en 2003. Fajardo se comprometi a combatir la corrupcin endmica y a restaurar la antigua gloria de la ciudad. Se rehus a cortejar el aval de los partidos polticos tradicionales y bas su candidatura en los mritos de su plataforma. Esta vez, Fajardo obtuvo una holgada victoria con el mayor nmero de votos jams recibido por un candidato a alcalde, en parte con la ayuda de una serie de escndalos de alto perfil que plagaron el final del mandato de su predecesor. Esa victoria arrolladora reflej la disposicin de un electorado que se haba cansado de la corrupcin flagrante y que apostaba al primer alcalde independiente de Medelln y a sus promesas de transcender intereses profundamente arraigados para crear un gobierno local receptivo a las demandas del pblico. Debido a la prohibicin contra mandatos consecutivos existente en Colombia, Fajardo contaba exactamente con tres aos para colmar esas expectativas. EL DESAFO Aunque Fajardo se enfrent a varios desafos apremiantes, la violencia no fue uno de ellos. Al momento en que asumi cargo pblico en 2004, el gobierno nacional haba entablado negociaciones con los grupos paramilitares que controlaban el narcotrfico en la ciudad. Por el resto del mandato de Fajardo, los paramilitares en gran medida cumplieron con su parte del acuerdo y se abstuvieron de la violencia manifiesta. En ese sentido, la eleccin de Fajardo fue oportuna. Las tasas de delito bajaron abruptamente, especialmente el nmero de homicidios. Aunque el gobierno nacional merece el crdito por invitar a los paramilitares a la mesa de negociacin, la administracin de Fajardo, por su parte, supervis la desmovilizacin y reintegracin efectivas de los paramilitares en el mbito de la ciudad. La corrupcin, a la que Fajardo llamaba "el impuesto principal que pagan los pobres" fue el desafo ms importante que presentaba la ciudad. La corrupcin proliferaba en los niveles ms altos de las cpulas liberales y conservadoras de los partidos que histricamente haban dominado la poltica colombiana y de los cuales haba surgido cada alcalde precedente. "Para darle un nmero" dijo Escobar, "Medelln era, de acuerdo a encuestas independientes, la ciudad con menor transparencia en procuracin pblica de toda Colombia. Para ponerlo en trminos simples, ramos la ciudad ms corrupta." Escobar no tena an treinta aos cuando se uni al gobierno como jefe de gabinete y vocero para la juventud de la ciudad, en representacin de una generacin que jams haba conocido otra cosa que los gobiernos parasticos. Los problemas de Medelln se extendan mucho ms all de la alcalda. En el Concejo de Medelln, un bastin de politiqueo a la antigua, los Concejales trocaban votos por control sobre puestos gubernamentales y contratos, insistiendo en que sus demandas fueran satisfechas antes de aprobar cualquier solicitud presupuestaria del alcalde. Fajardo contaba con un nico aliado entre los 21 miembros del Consejo. Escobar fue tajante al describir la situacin que enfrentaba el nuevo gobierno: "Los polticos tradicionales y gente bien informada decan 'El Concejo de Medelln se los va a tragar sin siquiera masticar.'' La corrupcin gubernamental haba acarreado niveles abismales de servicio pblico. Los problemas ms graves se vean tal vez en el sector educativo, especialmente en las zonas ms carenciadas de la ciudad. "En Medelln, usted abre el grifo del agua en un hotel de cinco estrellas o en un barrio pobre y sale la misma calidad de agua," dijo Jorge Melguizo, un antiguo miembro del gabinete de Fajardo. "Pero usted abra el grifo de la educacin en un barrio rico o en un barrio pobre y la calidad de la educacin que sala por ese grifo era radicalmente distinto." Dcadas de corrupcin e inaccin haban erosionado la confianza ciudadana en el gobierno. A pesar de que muchos residentes de Medelln estaban convencidos de la necesidad de un cambio, los mismos tenan mucha menos confianza en que Fajardo podra ser el motor de ese cambio. Fajardo tendra que estar a la altura de las expectativas del electorado y mostrarse preparado a sobrellevar intensas crticas. El nuevo alcalde se hallaba cara a cara a una clase dirigente que no deseaba reforma y a un pblico que no la crea posible. DELINEANDO UNA RESPUESTA Fajardo afirm que una de sus mximas favoritas sobre el gobierno era "Una vez que uno llega al poder, debe saber exactamente qu quiere hacer." Con esto en mente, se mantuvo firme en que el primer paso hacia el progreso sera tomarse el tiempo para identificar y comprender los obstculos a los que se enfrentaba. Enfatiz que un paso crucial en sus iniciativas de reforma fue tomarse el tiempo para identificar obstculos, una medida que le permiti desagregar un conjunto de problemas abrumadores en desafos tangibles, "Cuando uno se enfrenta a tantos problemas como nosotros enfrentbamos en ese momento," sostuvo Beatriz White, la antigua secretaria de bienestar social de Fajardo, " uno se siente tentado a pensar que porque su comprensin es de un kilmetro de ancho y porque se han tenido en cuenta todos los asuntos pertinentes, uno ya puede empezar. De hecho, su comprensin debe tener no slo un kilometro de ancho sino tambin un kilmetro de profundidad." Antes de su candidatura fallida a la alcalda de 1999, Fajardo haba formado un "Grupo de 50" de sus partidarios, provenientes del sector privado, la academia y las organizaciones no-gubernamentales. Aunque pocos de los miembros del grupo tenan experiencia en cargo pblico, cada uno era un experto en un campo relevante, como finanzas o educacin. Y cada uno comparta la conviccin de Fajardo en la necesidad de tomar las riendas del poder poltico para lograr cambio duradero y a gran escala. El grupo era su comit de asesores ad hoc, y a ellos regresara a lo largo de su mandato en busca de ideas y crticas constructivas. En las vsperas de su victoria en la eleccin de octubre de 2003 y en los meses que precedieron a su toma de posesin del cargo, Fajardo le solicit a este grupo-que en ese momento rondaba las 200 personas-que identificara y analizara los problemas prioritarios que afectaban a la ciudad. Los asesores se dividieron en aproximadamente 25 grupos de trabajo temticos, cada uno enfocado en un tema especfico, como salud, economa o educacin. Fajardo eligi a White, la antigua lder de una organizacin no-gubernamental, para dirigir el grupo de trabajo sobre problemticas sociales. Ella record que en ese entonces l les pidi a ella y a sus colegas "que escribieran documentos, que hicieran estudios, que hablaran mucho con las personas tanto como con los acadmicos, los cientficos como con la gente comn de los barrios para entender muy bien cul era el problema en la ciudad." Fajardo permaneci activamente involucrado con los grupos de trabajo. Segn recuerda White, "en ese trabajo, particip Sergio 100%. l estuvo involucrado en todos los temas y l tomaba notas, daba opiniones, ordenaba el trabajo, pona a la gente a dejar un poco de soar...aterrizar...ser ms realista." Fajardo emple su tiempo no slo para identificar problemas sino tambin para identificar personal idneo. Los lderes de sus grupos de trabajo fueron, en efecto, el gabinete en espera de confirmacin de Fajardo. El relat que evaluaba a su gente basndose en cinco atributos: "en primer lugar, honestidad. Segundo: conocimientos, gente que supiera lo que iba a hacer, y que supiera de las problemticas que tratan. Tercero: pasin... Queramos asegurarnos de que todo lo que habamos soado se convirtiera en realidad. Cuarto, uno tiene que contar con un equipo que posea sensibilidad social. Los miembros deben comprender el lugar, comprender las necesidades y sentimientos y sueos y dolores de la gente. Finalmente, debemos tener decencia en la forma en que nos relacionamos con la gente." Ms tarde l adopto estas cualidades como criterios bsicos para contratar a miembros de su equipo de gobierno. Fajardo enfatiz la importancia de esta oportunidad para evaluar el desempeo potencial de los miembros de su gabinete. "La forma en que eliges a tu equipo es crucial para que puedas lograr lo que quieres hacer," dijo. El examen riguroso de los candidatos fue especialmente importante porque el alcalde habra de incorporar un gabinete con poca o ninguna experiencia en gobierno y sin ninguna vinculacin a las redes de apoyo de los partidos polticos tradicionales. MANOS A LA OBRA Sin importar cun cuidadosamente Fajardo medit acerca de la conformacin de su equipo para la reforma, de todas formas tuvo que lidiar con el Concejo de Medelln. El proceso para adquirir la aprobacin de un plan de desarrollo fue el primer choque real entre el gobierno de Fajardo y el Concejo, que tena reputacin de ser un bastin de la corrupcin y el patronazgo poltico. Al leer el plan de Fajardo, los Concejales vean numerosas referencias extraas al anlisis emprico y mtricas cuantificables, pero no lean nada semejante a los tratos preferenciales a los que estaban acostumbrados. No obstante, eventualmente el Concejo aprob el plan unnimemente. Ese xito improbable fue posible por varias razones. Primero, Fajardo asumi la oficina pblica con una ventaja. Era el primer alcalde que se haba postulado en una campaa independiente, por lo que no tena ninguna deuda poltica en su haber. l enfatiz este punto como un consejo claro para cualquier aspirante a ser lder reformista: "No entregue el destino de la ciudad como concesin en negociaciones durante la eleccin, porque la forma en que usted llegue al poder definir la forma en que podr manejar su gobierno." La victoria abrumadora de Fajardo, y la nocin de que la haba obtenido sin ninguna maquinacin electoral tradicional, elevaron su posicin frente al Concejo. Por primera vez, los Concejales deban considerar seriamente las consecuencias de oponerse a un alcalde popular. "Desafiar abiertamente... su enorme popularidad," un asistente cercano a Fajardo coment, "hubiera sido como un suicidio poltico." Segundo, Fajardo escogi sus batallas meticulosamente. Jorge Melguizo, un antiguo miembro del gabinete de Fajardo muy familiarizado con los mecanismos internos de la poltica de la ciudad dijo que Fajardo "no le jodi la vida a los funcionarios de la alcalda. Hubo mucho miedo entre la alcalda con la llegada de nosotros. Todos los que haba all, casi todos, venan apoyados por uno o por otro poltico, histricamente, y asuman que al llegar un movimiento nuevo, iba a comenzar a hacerlos a un lado. Y Fajardo dijo, 'construimos esta alcalda, construimos esta cuidad con lo que tenemos.'" Al comprometerse a trabajar codo a codo con los empleados municipales, Fajardo logr prevenir la significativa oposicin de un grupo importante, y limitar su campo de batalla a una habitacin ocupada por 20 personas-el Concejo. Tercero, Fajardo era extremadamente consciente del modo en que trataba con el Concejo en s. l comenta que en sus interacciones fue explcito y frontal: "Desde el comienzo dijimos que no habra contratos para nadie aqu... que no bamos a otorgar nombramientos a cargos pblicos como botn poltico." Melguizo subray la importancia de aplicar esta estrategia con firmeza. "[Fajardo] no abri ventana," dijo Melguizo. "l saba que si abra esa ventana, despus era imposible cerrar. Haba que ser coherente con el discurso." Fajardo explic que pudo mantener su enfoque de cero tolerancia porque se rehus a hablar de nada que no concerniera a sus metas estratgicas. No debata detalles con Concejales, evitaba discusiones que abrieran la puerta a pequeas concesiones que, acumuladas, tendran efectos destructivos. Melguizo destac esta tctica por su extrema efectividad: "l se sentaba con los Concejales a hablar de lo estructural, no del detalle: 'Vamos juntos a trabajar por la educacin. Cules son sus propuestas? Cules son sus conceptos sobre la educacin? Cmo sacamos esta cuidad adelante?' Y solo aceptaba este nivel de discusin. No aceptaba la discusin del detalle. Y funcion." Fajardo rastre el origen de gran parte de su xito posterior en el manejo de la oposicin del Concejo a su postura temprana por la cual, segn declar, "definimos el espacio en que bamos a interactuar." Sin embargo, Fajardo tambin templ su postura de lnea dura con un compromiso a negociar con todos los Concejales por igual, sin importar la afiliacin partidaria de aquellos. Un antiguo miembro del gabinete declar, "Mientras no mostrramos favoritismo hacia algunos,... si los tratbamos por igual, no nos molestaban porque todos saban que ninguno de ellos recibira beneficios especiales." Mientras que Fajardo muchas veces apareca intransigente, los Concejales descubrieron que podan confiar en que los tratara con igualdad, algo que no es poco importante teniendo en cuenta la dinmica de poder de suma cero que exista dentro del grupo. Fajardo tambin llev a cabo un esfuerzo concertado para brindarle a los Concejales la oportunidad de rectificar sus acciones. Los Concejales raramente vean a la honradez como una caracterstica poltica valedera. Aunque los tiempos haban cambiado, tena sentido al menos darles a estos hombres la oportunidad de adaptarse y estar a la altura de las nuevas expectativas. Escobar, el antiguo jefe de gabinete, record "Les dijimos, 'Ustedes son buena gente. Por definicin son decentes. No los estamos prejuzgando.'" As como haba hecho con los empleados municipales, Fajardo adopt un trato respetuoso a fin de empezar desde cero con la relacin disfuncional existente. "Les pedimos que se involucraran y aportaran cualquier idea que tuvieran para mejorar nuestros proyectos-mejorar es la palabra clave-para que ellos tambin se sintieran parte de lo que iba a pasar," dijo Fajardo. La tctica produjo resultados interesantes: Un Concejal reconoci pblicamente su pasado poco honorable y formul un compromiso a mantener una conducta ejemplar desde ese momento en adelante. Es importante destacar que Fajardo permiti que los Concejales tomaran crdito por los logros de su gobierno. Aunque rechaz todas las solicitudes ilcitas de los Concejales, tambin se asegur que no se alejaran con las manos vacas. Escobar record: "Todo lo que hicimos fue ofrecerles reconocimiento pblico: 'Usted est brindndome su apoyo en educacin. No me importa si usted es del partido Liberal o Conservador. No me importa que usted anduvo diciendo que yo era incapaz de gobernar o que era estpido o corrupto. Voy a decir que usted nos ayud-en frente de su gente, de sus electores.' As que ese mtodo era simple pero result sumamente exitoso." Uno de los principales asesores en temas de educacin de Fajardo, por ejemplo, dijo que aquel lograba sobreponerse al gran nmero de objeciones de los Concejales simplemente dicindoles, "Pueden decir que fue su idea, y sern invitados a todos los eventos de prensa." Todas estas tcticas contribuyeron al xito de Fajardo en la aprobacin de su plan de desarrollo. Conseguir que todos los Concejales aprobaran el plan fue fundamental; cuando ms tarde surgieron objeciones con respecto a un proyecto o a otro, Fajardo poda sealar la descripcin detallada de ese proyecto en el plan de desarrollo, y las firmas del Concejal reticente al pie de pgina. El planeamiento exhaustivo sirvi tanto un propsito poltico como un propsito prctico. Cualquier plan, sin embargo, inevitablemente habra de ser adaptado en la medida que las circunstancias evolucionaban a lo largo de los aos. Esto gener la posibilidad de que el Concejo se aferrara a cualquier propuesta de enmienda como a una nueva oportunidad para demandar concesiones. Por consiguiente, Fajardo tuvo la cautela de incluir una clusula de "presupuesto basado en resultados" dentro de los planes. Esa clusula autorizaba al gobierno a redistribuir el presupuesto bajo lneas separadas basndose en el desempeo del ao anterior. Si un programa estaba acercndose al rojo o se ejecutaba con demora, por ejemplo, recursos excedentes de otra lnea presupuestaria podan ser redestinados para l. Dado que cada proyecto contaba con metas claras e indicadores de xito, era relativamente fcil para Fajardo ir al Concejo y presentar un caso fuerte en favor de ajustes presupuestarios sin abrir la puerta a demandas por concesiones. Federico Restrepo, el director de planeamiento de Fajardo, dijo "La discusin se torn objetiva y perfectamente justificable en trminos de nmeros y datos. El nivel de subjetividad que generalmente se asocia con las negociaciones polticas se redujo drsticamente." Inspirando confianza pblica La habilidad de Fajardo para manejar asuntos del gobierno municipal era slo una parte de la lucha. Aunque fue extremadamente popular como candidato, el alcalde novato tuvo que ganarse y sostener el apoyo pblico para sus iniciativas. Casi inmediatamente se volvi claro que ese emprendimiento no sera fcil. El enfoque inicial del gobierno fue empujar por victorias rpidas en iniciativas que fueran relativamente poco costosas pero que, sin embargo, pudieran dar resultados inmediatos y cuantificables. Un ejemplo fue el Da de la Madre, aproximadamente a los cuatro meses de la toma de posesin de Fajardo. Sorprendentemente, el Da de la Madre era con frecuencia uno de los das ms violentos del ao en Colombia, en tanto que las familias se reunan y disputas de larga data salan a la superficie. El gobierno lanz una campaa de conscientizacin pblica, y tuvo xito en reducir la tasa de homicidio para ese da por un 40% comparado con el ao anterior. Aunque los logros tempranos a veces parecan triviales, dijo Escobar, la administracin de todas formas capitaliz en ellos y difundi cada xito: "Sabamos que tenamos la responsabilidad de crear y generar esperanza, y de que esa esperanza siguiera adelante... para abrir espacio para nuestras acciones polticas. Por eso celebrbamos absolutamente cualquier cosa que pudiera ser considerada una victoria." Desde el comienzo, Fajardo reconoci el valor de la comunicacin efectiva con el electorado. "Una vez que hay un nuevo gobierno," observ, "inmediatamente la gente comienza a decir 'Bueno, veamos qu es que estos hombres tienen para decir y para mostrarnos.' Nosotros siempre decamos, 'Estamos planeando para no tener que improvisar', y desde el da cero explicamos lo que estbamos haciendo." Fajardo escribi columnas en los peridicos y dio entrevistas de radio en las que fue franco acerca de los desafos que enfrentaba la ciudad y acerca de cualquier tropiezo de su administracin. Uno de los allegados a Fajardo record, "l sola decir 'No s como resolver este problema. Necesito la ayuda de los empresarios, necesito la ayuda de los hombres de negocios, de los cientficos, etc.' Y comenz a convocar a todos a participar en el proceso de planeacin. Para que la gente sintiera que estos proyectos tambin eran suyos. Eso fue muy estratgico." Fajardo apareca en la televisin cada noche de jueves en su programa "Con el Alcalde." Durante la emisin de una hora y media, los ciudadanos podan llamar a hacerle preguntas. l se mostr constante en su retrica, hasta el punto que todo el mundo se familiariz con respuestas como "Estamos planeando para no tener que improvisar" y su insistencia en que "los fondos pblicos son sagrados" y que por lo tanto el trabajo tena sus propios tiempos. Despus de introducir un proyecto al pblico, el alcalde actualizaba a la ciudadana sobre su progreso hasta que se lo completaba, sistemticamente enfatizando que el gobierno le renda cuentas al electorado. Cuando se le pregunt a qu atribua la efectividad de su estrategia de comunicacin, Fajardo reflexion que, por primera vez, la poblacin de Medelln "poda ver que las cosas pasaban de hecho-eso fue muy poderoso." Adems de presentar su caso ante los medios, el alcalde caminaba por la ciudad, dedicando una gran cantidad de tiempo a hablar con la gente. Melguizo record, "la gente tena la percepcin de que Fajardo siempre estaba en la calle. Seguamos yendo a los lugares donde jams haba ido el alcalde...La gente, en vez de presionar, [deca] dmosle comps de espera." Manteniendo el apoyo del pblico La sostenibilidad a largo plazo del apoyo popular requiri que Fajardo complementara su campaa de comunicacin con participacin directa y sistemtica del pblico. Una de las formas en que logr este objetivo fue a travs de "pactos cvicos," acuerdos entre el gobierno de la ciudad y los barrios o comunidades locales que se veran afectados ms de cerca por un proyecto gubernamental u otra accin. Estos pactos formaban parte de un proceso por el cual los representantes de la alcalda se reunan con lderes de la comunidad para explicar proyectos planeados, sondear las reacciones del pblico y conseguir apoyo local. Luego de incorporar las preocupaciones de la comunidad en sus diseos, los lderes locales y los oficiales municipales (muchas veces, el mismo Fajardo) firmaban un acuerdo de compromiso, por parte de la ciudad, a ejecutar el proyecto en buena fe, y por parte de la comunidad, a contribuir de alguna forma, como proveyendo mantenimiento. La oficina de Fajardo entonces distribua copias del pacto a travs del barrio y difunda su firma en toda la ciudad antes de que las obras comenzaran. Los pactos cvicos robustecieron la sostenibilidad de los proyectos y programas gubernamentales, garantizando as que las comunidades locales sintieron que las iniciativas les pertenecan. Fajardo tambin plane que sirvieran como un ejercicio pedaggico en el que las poblaciones histricamente abandonadas por el gobierno por primera vez aprenderan acerca de la importancia de involucrarse en asuntos municipales. Por vez primera, muchos ciudadanos habran de desarrollar una consciencia de lo que podran contribuir a iniciativas pblicas, sin importar cun humildes fueran sus recursos, y la an ms importante nocin de qu tenan derecho a esperar del gobierno. Fajardo utiliz los pactos para propsitos tan variados como el mantenimiento de la infraestructura pblica, la mediacin en la resolucin de disputas concernientes a la vivienda pblica y la regulacin de las horas de operacin de bares y vendedores callejeros nocturnos. Aunque el seguimiento de la implementacin present un desafo que su administracin nunca super del todo, las consultas y los acuerdos firmados representaron un proceso de inclusin de dimensiones histricas para una gente que se haba mostrado indiferente al gobierno o que senta un profundo resentimiento hacia l. "Esta es una ciudad que ha sido muy fragmentada, una ciudad construida sobre la exclusin y sobre la inequidad de una ciudad que realmente beneficiaba muy pocos," dijo Melguizo. "Construccin de un proyecto colectivo tena que llevarnos a una ciudadana y no solo una ciudad." Fajardo tambin consigui el apoyo ciudadano para su plataforma al abrir el proceso de planeamiento y preparacin del presupuesto a la participacin pblica. Su gobierno permiti que las comunidades barriales decidieran cmo gastar pequeas porciones del presupuesto destinado a sus reas. De acuerdo a Fajardo, este proceso hizo que la gente sintiera a las iniciativas gubernamentales como propias, aument su consciencia poltica y reforz la fe del pblico en las capacidades y receptividad de las autoridades municipales. Con estas dos iniciativas, el gobierno de Medelln se volvi accesible al ciudadano promedio de una forma que haba sido inimaginable. "Cuando la gente se siente incluida en lo que est pasando, su reaccin es siempre positiva," record Fajardo. "Nosotros dijimos 'Hagmoslo juntos' y, por vez primera, creo que se oyeron muchas voces que no haban sido tenidas en cuenta antes." Transparencia Los esfuerzos de Fajardo para incrementar el apoyo y la participacin pblica encuadraron con su lucha para desbaratar redes de clientelismo y corrupcin. Las comunicaciones de alto perfil sirvieron para reforzar el enfoque de tolerancia cero de Fajardo hacia los pedidos de patronazgo, como Escobar record: "Lo que hicimos fue disear un nueva modalidad de discusin poltica... Todo era transparente. Usted poda verlo en el sitio web, en la televisin, en el peridico local. As que era muy difcil planear cualquier tipo de extorsin an si usted lo estaba considerando." Fajardo subray que "la transparencia es el equivalente de la confianza, y ese es el mejor capital poltico que usted puede tener." Al brillar una luz potente sobre las funciones del gobierno, se gan credibilidad pblica y respeto que le dieron el poder para tomar una postura firme en contra de lo que l llamaba las "irregularidades" de contratacin del Concejo. La alcalda se comprometi a publicar electrnicamente toda informacin relacionada a los procesos de contratacin y a publicar, al menos una vez al ao, un informe oficial sobre todos los proyectos bajo contrato. Fajardo tambin organiz una "feria de transparencia en la contratacin" anual, para la cual la ciudad alquilaba un saln de conferencias y llevaba a cabo un evento pblico de un da de duracin en el que se les informaba a los ciudadanos acerca de contratos disponibles para el ao fiscal prximo, el monto de fondos relacionados, y cmo presentarse a la licitacin para cada proyecto. De esta forma, Medelln pas de la contratacin de 8.000 proveedores externos en 2003 a 27.000 en 2007. Los esfuerzos de anti-corrupcin, transparencia gubernamental y apoyo pblico una vez ms convergieron en el caso de los impuestos. Cuando Fajardo asumi su cargo, la situacin financiera de la ciudad era grave; Medelln contaba con tan solo siete mil millones de pesos para cubrir gastos por un total de 84.4 mil millones de pesos. Aunque algunas de las mejores subsecuentes se debieron a mejoras en la administracin del secretariado de finanzas y a la recoleccin ms sistemtica de multas, antiguos oficiales municipales insisten en que el aumento ms grande sobrevino luego de que Fajardo elevara el perfil de la problemtica financiera. El gobierno instal carteles en cada sitio de obra pblica y en cualquier parte en que la ciudad provea nuevos servicios, proclamando: "Aqu estn sus impuestos en accin." Cada cartel presentaba una descripcin detallada del proyecto, las agencias municipales responsables, el nmero de telfono directo del supervisor designado, y el costo total para los contribuyentes. Por primera vez, los ciudadanos comenzaron a creer que quiz sus impuestos no se desvanecan, simplemente, en las profundidades de los bolsillos de los polticos. Con tan solo 54.000 individuos y compaas que presentaron declaraciones de renta comercial e industrial en 2003, ms de 78.000 lo hicieron durante 2007-un incremento de casi 45%. Fajardo utiliz ese perodo de buena voluntad y orden una actualizacin del catastro de las tierras de la ciudad, un acto poco popular que incorpor 14.9 millones de metros cuadrados de propiedad extra a la base imponible. SORTEANDO OBSTCULOS Fajardo era profundamente consciente de que para mantener el apoyo ciudadano hasta el fin de su mandato tendra que establecer una iniciativa que sirviera como su emblema y que capturara y sostuviera el favor del pblico. Siendo l mismo un maestro dedicado, se decidi por la educacin como cause clbre, subordinando todas sus otras variadas iniciativas bajo el slogan "Medelln: La Ms Educada." Como Fajardo lo plante, "Hiciramos lo que hiciramos, lo explicbamos en trminos de esa narrativa sobre la educacin entendida en su sentido ms amplio." Sin embargo, no todos queran escuchar esa historia. Medelln tena 11.000 maestros organizados en sindicato en ese momento. El compromiso explcito de Fajardo a modernizar el sistema educativo pblico atrajo la hostilidad inmediata del sindicato, ya que sus miembros teman que cualquier cambio llegara a sus expensas. Los maestros tenan razn en su recelo, porque la modernizacin educativa frecuentemente signific el reemplazo de maestros. Escobar record "En mi primer ao en la alcalda, al comienzo de nuestro mandato, recib una visita de algunos consultores en educacin del Banco Interamericano de Desarrollo. Recuerdo lo que me dijeron durante la cena esa noche. Dijeron que el nico modo de mejorar la educacin en Latinoamrica es deshacerse de los maestros. Yo les respond: 'S, muy bien, consultor. Eso es imposible legal y tcnicamente. Pero an peor, si yo me los declaro de enemigos a los maestros y digo que son malos, los malos maestros se pondrn peor, y los buenos se volvern mediocres, y voy a tener 11.000 enemigos. Voy a tener huelgas todo el tiempo." De hecho, los maestros no hicieron huelga durante el mandato de Fajardo. Una medida temprana de fomento de la confianza result crucial. Cuando los lderes del gobierno se reunieron por primera vez con los maestros, descubrieron que una de las quejas sindicales ms importantes era que la ciudad frecuentemente les pagaba a los maestros semanas y hasta meses tarde. Los oficiales determinaron que el problema se originaba en un problema de liquidez relativamente simple. Los fondos para los salarios de los maestros provenan del Ministerio de Educacin nacional, que frecuentemente se demoraba con los cheques salariales por problemas administrativos varios. La poltica de la ciudad era pagar salarios individuales nicamente despus de la recepcin de fondos. Fajardo solucion el problema al apartar fondos dentro del presupuesto educativo para adelantarles su paga a los maestros cuando los fondos para sus salarios llegaban tarde desde Bogot. Por tanto, pudo prometerles a los maestros que jams tendran que esperar un slo da para cobrar lo que era suyo por derecho. Fajardo decidi que cualquier mejora en las escuelas pblicas dependera de la cooperacin de los maestros. Explcitamente capitaliz en su pasado como educador: "Habl de la educacin. Me reconoc como maestro, y eso cre una atmsfera diferente... No fuimos a las escuelas y a los maestros a decirles que eran malos. Les dijimos, 'Todos somos buenos, y vamos a trabajar juntos.'" Una gala anual de los maestros tom un papel protagnico en esta iniciativa. Fajardo present premios y brind reconocimiento pblico a los mejores maestros de la ciudad. Cada ao, el saln de conferencias ms grande de la ciudad se llenaba al mximo de su capacidad. Este evento inmensamente popular marc un hito, en la opinin de Escobar: "Ese era el da ms importante del ao para nosotros y para ellos... Era el nico da del ao en que Fajardo se pona una corbata... Creamos en sus mentes un sentido de dignidad. Si a usted lo tratan con dignidad, har las cosas mejor. Quizs el maestro de matemticas no ser bueno simplemente porque usted es gentil con l o ella. Pero s se desempearn mejor de lo que lo hacan hasta ahora. Esa fue la simple filosofa de trabajo con el resto de los servidores pblicos." Fajardo tambin recurri al modelo familiar de los pactos cvicos para trabajar en la transformacin de 101 escuelas pblicas problemticas en "escuelas de calidad" ejemplares. El gobierno municipal colabor con estas escuelas para desarrollar un "pacto de calidad" firmado por Fajardo, los administradores de la escuela, maestros, estudiantes y padres. Fajardo se comprometi a renovar y aprovisionar las escuelas, mientras que los maestros y estudiantes se comprometieron a dar lo mejor de s, y los padres se comprometieron al seguimiento a nivel local. En cuatro aos, el porcentaje de estudiantes de escuela secundaria pblica que se desempeaban a niveles inferiores al promedio en el examen nacional estandarizado de graduacin bajaron al 11.6% del 65%. En el mismo perodo, la proporcin que rindi mejor que el promedio se elev al 36.9% del 6.4%. Estos logros, Escobar enfatiz, fueron el resultado de ir en contra de las recomendaciones convencionales externas. "No creamos un complejo sistema de incentivos para ellos, como algunos decan que debamos hacer," dijo Escobar. "Nunca hicimos eso. Lo que hicimos fue decir, 'Todos ustedes son, por definicin, buenos maestros, van a tener que trabajar con nosotros y nosotros vamos a celebrar cada xito suyo." EVALUANDO RESULTADOS Una evaluacin justa del mandato de Fajardo debe considerar el hecho de que, a pesar de su xito en la resolucin de ciertos problemas importantes, l simplemente nunca lleg a lidiar con otros. Aunque se enfrent a la corrupcin dentro de la alcalda, dej problemas similares observables en la fuerza de polica sin tocar. Aunque se mostr duro hacia Concejales de alto perfil, dej intactos el segundo y tercer nivel de las redes de patronazgo dentro de la burocracia municipal. Los partidarios de Fajardo aducen que l escogi sus batallas cuidadosamente, y rechazan alegatos de que sus programas de obras pblicas ambiciosas obedecan a sus ambiciones presidenciales. Aun as, nadie puede discutir que eventos externos ayudaron a Fajardo en la medida en que su mandato coincidi con una tregua entre el gobierno nacional y las bandas paramilitares de la ciudad. Poco despus de que Fajardo abandonara el cargo, la calma comenz a resquebrajarse, y las pandillas rivales volvieron a pelear entre s por el control del lucrativo mercado del narcotrfico en Medelln. Durante el 2007, el ltimo ao de Fajardo en la alcalda, hubieron 654 asesinatos en Medelln. En 2009, hubieron 2.899. No qued en claro si el gobierno sucesor (mayoritariamente compuesto por antiguos miembros del gabinete de Fajardo y partidarios suyos) podra enfrentar el nuevo desafo de la violencia endmica manteniendo al mismo tiempo avances en otros sectores, como la educacin. REFLEXIONES El xito de Sergio Fajardo como alcalde de Medelln ofrece lecciones claras: El planeamiento paciente y exhaustivo sirvi tanto fines polticos como prcticos; el empirismo imparcial fue un recurso valioso. Fajardo jams vio la confrontacin abierta como inevitable; el equipo de reforma siempre intent brindarles a los opositores oportunidades legtimas para enmendar sus cursos de accin y salvar sus reputaciones, esperando que esto permitiera empezar de cero a reparar dinmicas disfuncionales. Si haba que unirse a una pelea, la misma tendra un alcance limitado. Fajardo deliberaba sobre problemticas puntuales en trminos objetivos y cuantificables. Esto les permita a l y a su equipo elevar el nivel del debate y evitar quedarse empantanados en los detalles tras puertas cerradas. Fajardo jams forz a sus oponentes contra la pared y siempre les ofreci algo para que no se fueran con las manos completamente vacas, frecuentemente en forma de publicidad de alto perfil. Finalmente, el equipo de Fajardo reconoci que uno de los mejores modos de garantizar apoyo pblico a largo plazo fue promover la participacin ciudadana y hacer que las comunidades pensaran en las iniciativas gubernamentales como propias. Cuando Fajardo concluy su mandato en 2007, dej una Medelln profundamente transformada. La ciudad haba estado al borde del colapso tan slo cuatro aos antes, y el Banco Interamericano de Desarrollo ahora la presentaba como un ejemplo de gobernanza municipal efectiva. Niveles altos de aprobacin catapultaron a Fajardo a la competencia por la presidencia, y sirvieron de testimonio a sus xitos en la restauracin de la legitimidad del gobierno. "El principal logro de la alcalda de Sergio Fajardo fue la recuperacin de la confianza de comunidad en lo pblico," dijo Jorge Melguizo, un antiguo miembro del gabinete de Fajardo. Al reflexionar en 2009 acerca de su alcalda y su estrategia de gobierno, Fajardo dijo lo siguiente: "El modo en que nos comportamos desde el da cero hasta ahora ha sido perfectamente coherente. Nos habamos planteado principios bsicos que hemos respetado todo el tiempo. Hemos sido consecuentes en lo que decimos y en lo que representamos. Y eso es lo crucial. Y jams dimos marcha atrs frente a un problema. Siempre fuimos hacia adelante. Siempre me dijeron que estbamos locos. Siempre me dijeron que era imposible, que no tena sentido, que haba que hacerlo de otra forma. Y sin embargo, aqu estamos." Trminos de uso Antes de utilizar materiales disponibles en el sitio web de Innovations for Successful Societies, los usuarios deben leer y aceptar los trminos bajo los cuales brindamos acceso a estos tems. Los trminos constituyen un acuerdo legal entre cualquier persona que desea utilizar la informacin disponible en www.princeton.edu/successfulsocieties y la Universidad de Princeton. Al descargar o emplear esta informacin de otra forma, los usuarios indican que a. Comprenden que los materiales descargados del sitio web estn protegidos bajo la Ley de Copyright de los Estados Unidos (Ttulo 17, United States Code). b. Utilizarn estos materiales slo para propsitos educativos, acadmicos y otros fines no-comerciales. c. 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Aunque se ha hecho todo esfuerzo para confirmar la fidelidad de la informacin recolectada, la Universidad de Princeton no garantiza que los materiales disponibles en la red sean precisos, completos, cronolgicamente exactos o que posean cualquier otra caracterstica. f. Aceptan que el acceso y la utilizacin del archivo es bajo su propia riesgo. No harn a la Universidad de Princeton responsable por cualquier prdida o dao resultante del uso de la informacin contenida en este archivo. La Universidad de Princeton no asume responsabilidad por cualquier error u omisin concerniente al funcionamiento de este archivo. Innovations for Successful Societies (ISS) es un programa conjunto de la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos Pblicos e Internacionales y del Centro Bobst para la Paz y la Justicia. La Escuela Woodrow Wilson prepara a sus estudiantes para carreras de servicio pblico y brinda apoyo a la investigacin acadmica en tems de polticas y gobernanza. La misin del Centro Bobst para la Paz y la Justicia es avanzar las causas de la paz y la justicia a travs del entendimiento mutuo y el respeto hacia todas las tradiciones tnicas y creencias religiosas, tanto dentro de los confines de los territorios nacionales como cruzando fronteras. Michael Scharff Innovations for Successful Societies 2 (c) 2012, Trustees of Princeton University Terms of use and citation format appear at the end of this document and at www.princeton.edu/successfulsocieties ISS es un programa conjunto de la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos Pblicos e Internacionales y del Centro Bobst para la Paz y la Justicia: www.princeton.edu/successfulsocieties Matthew Devlin and Sebastian Chaskel Innovations for Successful Societies (c) 2010, Trustees of Princeton University Los trminos de uso y formato de cita sugerido aparecen al final de este documento y en www.princeton.edu/successfulsocieties 7 (c) 2010, Trustees of Princeton University Los trminos de uso y formato de cita sugerido aparecen al final de este documento y en www.princeton.edu/successfulsocieties ISS es un programa conjunto de la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos Pblicos e Internacionales y del Centro Bobst para la Paz y la Justicia: www.princeton.edu/successfulsocieties (c) 2010, Trustees of Princeton University Los trminos de uso y formato de cita sugerido aparecen al final de este documento y en www.princeton.edu/successfulsocieties (c) 2010, Trustees of Princeton University Los trminos de uso y formato de cita sugerido aparecen al final de este documento y en www.princeton.edu/successfulsocieties ISS es un programa conjunto de la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos Pblicos e Internacionales y del Centro Bobst para la Paz y la Justicia: www.princeton.edu/successfulsocieties Matthew Devlin and Sebastian Chaskel Innovations for Successful Societies 14 (c) 2010, Trustees of Princeton University Terms of use and citation format appear at the end of this document and at www.princeton.edu/successfulsocieties ISS es un programa conjunto de la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos Pblicos e Internacionales y del Centro Bobst para la Paz y la Justicia: www.princeton.edu/successfulsocieties Matthew Devlin and Sebastian Chaskel Innovations for Successful Societies Innovations for Successful Societies 16 (c) 2011, Trustees of Princeton University